تقييم فعالية تشريعات الخدمة المدنية لتطوير سياسات إدارة الموارد البشرية فى القطاع الحکومى دراسة مقارنة مجموعة دول مجلس التعاون الخليجى

 مقدمـــة:

تزايد الاهتمام فى ظل الترويج لأفکار ظاهرة العولمة الاقتصادية والسياسية فى نهاية القرن العشرين بسياسات وخطط تطوير وتحديث قطاع الخدمة المدنية عموما ولاسيما الحکومى منها على وجه الخصوص؛ وجاء فى بؤرة هذه الخطط تجديد وتعديل السياسات والتشريعات المتعلقة بدور أجهزة ومؤسسات الخدمة المدنية الحکومية فى إدارة وتطوير الموارد البشريةبما يعزز مساهمتها المتميزة فى خطط واستراتيجيات التنمية الشاملة والمستدامة.

 لذا قامت عدة دول نامية ومنها کثير من دول مجلس التعاون الخليجى – وهى: قطر والبحرين والامارات والکويت على وجه الخصوص- باعادة النظر فى التشريعات المنظمة للخدمة المدنية الحکومية بما فيها تلک القوانين المحددة لأهدافها ومبادئها والمنظمة لوسائل تجنيد وترقية وتدريب وتأهيل الموارد البشرية فيها، وکذلک العناية بتنظيم أدوات وآليات تعامل أجهزة الخدمة المدنية مع المؤسسات والهيئات التنفيذية الأخرى فى النظام السياسى وبما يکفل  تنظيم السلطات السياسية في هذه الدول وفق القواعد القانونية النابعة من الإدارة الاجتماعية لتحقيق أهداف المجتمع السياسي والخدمى.

مستخلص

 تستهدف هذه الدراسة التعرف على أوجه القصور والجودة فى التشريعات المنظمة لدور مؤسسات وأجهزة الخدمة المدنية في الدول الخليجية فى عملية تنفيذ السياسات العامة عموما وإدارة الموارد البشرية على وجه الخصوص؛ وبيان الدوافع والأسباب التى توجب على غالبية هذه الدول المبادرة لمعالجة وإصلاح التشريعات الخاصة بعمل وأدوار وسياسات ونظم عمل هذه المؤسسات الإدارية باعتبارها من المشاکل الأساسية في الإدارة العامة التى تعوق فعاليتها فى خطط واستراتيجيات السياسات العامة أو تتسبب فى تدنى المؤشرات الاستجابية الخاصة بها، وبالتالي عدم تطوير جودة الأداء ودرجة الإنتاجية وتطبيق برامج الجودة الشاملة والحوکمة أو الحکم الرشيد فى هذه الدول.

وقد تم تقسيم هذه الدراسة إلى ثلاثة أقسام وخاتمة: يتضمن القسم الأول فيها تعريفا بالمفاهيم والمصطلحات الرئيسية فى الدراسة وهى الخدمة المدنية والموارد البشرية. أما القسم الثانى فيعرض لکافة التشريعات الأساسية المنظمة والمحددة لتشکيل وأدوار وأهداف وسلطات وصلاحيات مؤسسات وأجهزة الخدمة المدنية الحکومية فى هذه الدول. بينما يتناول القسم الثالث التطورات والتحديات الجديدة التى تستدعى أو تفرض ضرورة إجراء عملية شاملة لإصلاح القصور التشريعى فى کافة القوانين واللوائح المتعلقة والمنظمة لدورأجهزة المدنية فى إدارة الموارد البشرية الحکومية خاصة وتنفيذ السياسات العامة فى دول الخليج عموما. أما الخاتمة فتقدم بعض المقترحات والتوصيات اللازمة لمعالجة أوجه القصور التشريعى التى تکشف عنها الدراسة وبما يعزز من دور أجهزة ومؤسسات الخدمة المدنية فى إدارة الموارد البشرية الحکومية وتنفيذ السياسات العامة المتعلقة بها فى دول قطر والکويت والبحرين والامارات.

کلمات مفتاحية: الخدمة المدنية – الموارد البشرية – التشريعات الإدارية – دول مجلس التعاون الخليجى.

Abstract

   This study aims to identify deficiencies and quality in legislation regulating the role of civil service institutions and agencies in the Gulf countries in the process of implementing public policies in general and managing human resources in particular. Explaining the motives and reasons that require the majority of these countries to take the initiative to address and reform the legislation related to the work, roles, policies and systems of work of these administrative institutions, as they are among the basic problems in public administration that impede their effectiveness in plans and strategies of public policies or cause their own response indicators to decline, and thus not to develop quality Performance, degree of productivity, and implementation of comprehensive quality, governance or good governance programs in these countries.

This study has been divided into three sections and a conclusion: The first section includes an introduction to the main concepts and terms in the study, which are civil service and human resources. As for the second section, it presents all the basic laws regulating and determining the formation, roles, objectives, powers and authorities of governmental civil service institutions and agencies in these countries. While the third section deals with new developments and challenges that require or impose the necessity of conducting a comprehensive process to reform the legislative deficiency in all laws and regulations related to and regulating the role of civil agencies in managing government human resources in particular and implementing public policies in the Gulf countries in general. As for the conclusion, it presents some proposals and recommendations necessary to address the legislative deficiencies that the study reveals in a way that enhances the role of civil service agencies and institutions in managing government human resources and implementing public policies related to them in the countries of Qatar, Kuwait, Bahrain and the UAE.

Key words: Civil Service - Human Resources - Administrative Legislation - Gulf Cooperation Council Countries.

 مقدمـــة:

تزايد الاهتمام فى ظل الترويج لأفکار ظاهرة العولمة الاقتصادية والسياسية فى نهاية القرن العشرين بسياسات وخطط تطوير وتحديث قطاع الخدمة المدنية عموما ولاسيما الحکومى منها على وجه الخصوص؛ وجاء فى بؤرة هذه الخطط تجديد وتعديل السياسات والتشريعات المتعلقة بدور أجهزة ومؤسسات الخدمة المدنية الحکومية فى إدارة وتطوير الموارد البشريةبما يعزز مساهمتها المتميزة فى خطط واستراتيجيات التنمية الشاملة والمستدامة.

 لذا قامت عدة دول نامية ومنها کثير من دول مجلس التعاون الخليجى – وهى: قطر والبحرين والامارات والکويت على وجه الخصوص- باعادة النظر فى التشريعات المنظمة للخدمة المدنية الحکومية بما فيها تلک القوانين المحددة لأهدافها ومبادئها والمنظمة لوسائل تجنيد وترقية وتدريب وتأهيل الموارد البشرية فيها، وکذلک العناية بتنظيم أدوات وآليات تعامل أجهزة الخدمة المدنية مع المؤسسات والهيئات التنفيذية الأخرى فى النظام السياسى وبما يکفل  تنظيم السلطات السياسية في هذه الدول وفق القواعد القانونية النابعة من الإدارة الاجتماعية لتحقيق أهداف المجتمع السياسي والخدمى.

الهدف من الدراسة ومشکلتها البحثية

تستهدف هذه الدراسة التعرف على أوجه القصور والجودة فى التشريعات المنظمة لدور مؤسسات وأجهزة الخدمة المدنية في الدول الخليجية فى عملية تنفيذ السياسات العامة عموما وإدارة الموارد البشرية على وجه الخصوص؛ وبيان الدوافع والأسباب التى توجب على غالبية هذه الدول المبادرة لمعالجة وإصلاح التشريعات الخاصة بعمل وأدوار وسياسات ونظم عمل هذه المؤسسات الإدارية باعتبارها من المشاکل الأساسية في الإدارة العامة التى تعوق فعاليتها فى خطط واستراتيجيات السياسات العامة أو تتسبب فى تدنى المؤشرات الاستجابية الخاصة بها، وبالتالي عدم تطوير جودة الأداء ودرجة الإنتاجية وتطبيق برامج الجودة الشاملة والحوکمة أو الحکم الرشيد فى هذه الدول. فغنى عن البيان أن أنظمة الخدمة المدنية المتطورة تقتضى ضرورة أن تکون مرنة في التعامل مع نصوص وتشريعات الخدمة المدنية ذات العلاقة بالموارد البشرية.؛ وهو ما يعني حتمية إعادة النظر في تلک النصوص التشريعية من وقت لآخر لتتماشى مع التحديات والتوجهات الحديثة التي تطرأ على الادارة والتطور في أساليبها ومنهجياتها خدمة للمصلحة العامة وللموظفين وللوظيفة العامة. ومن هنا تسعى هذه الدراسة إلى ما يلي:

1- التعرف على الآليات والنظم التشريعية والقانونية التي تتبناها الدول الخليجية عموما ودول: قطر والکويت والامارات والبحرين على وجه الخصوص في تنظيم عمل الخدمة المدنية بهذه الدول التى تم اختيارها لعدة اعتبارات أهمها: قلة أو ندرة الدراسات الحديثة عن قطاع الخدمة المدنية الحکومية فى هذه الدول؛ إضافة إلى نجاح الوصول للتشريعات المنظمة لدور هذا القطاع فى إدارة الموارد البشرية فى هذه الدول التى تتضمن: نظم التعيين والتدريب والترقية والأجور والمکافآت وغيرها من القضايا المتعلقة بالموارد البشرية فى هذا القطاع، وتنظيم علاقات وأدوار هذه المؤسسات بالأجهزة التنفيذية؛ علاوة على تقنين اجراءات التقاضى الخاصة بالمنازعات أو القضايا الإدارية المتعلقة بتفسير وتطبيق هذه التشريعات والقوانين سواء بين هذه الأجهزة وغيرها المؤسسات الأخرى فى الدولة وکذلک منازعات هذه الأجهزة مع العاملين والموظفين فيها. 

۲- استعراض المبررات والتحديات والتطورات المستجدة التي تستوجب عملية الإصلاح التشريعى للنظام القانونى المتعلق بهذه الأجهزة والمؤسسات وبما يؤدى لزيادة دورها فى عملية تنفيذ السياسات العامة بهذه الدول.

٣- الکشف عن أوجه القوة والضعف فى التشريعات المنظمة للخدمة المدنية الحکومية لإمکانية استخلاص بعض الدروس والمقترحات العملية للاستفادة منها في تحسين الأدوار الخاصة بأجهزة ومؤسسات الخدمة المدنية فى السياسات العامة لهذه الدول في المستقبل.

٤- محاولة تقديم تصورات أو مقترحات لمعالجة أوجه القصور التشريعى فى قوانين ولوائح العمل المنظمة لدور أجهزة ومؤسسات الخدمة فى توظيف وإدارة الموارد البشرية فيها؛وبما يحقق مساهمتها بفعالية فى تنفيذ أهداف الرؤى الوطنية التى تتبناها هذه الدول بمختلف مسمياتها وأجالها الزمنية سواء 2020 و2025 و2030 و2035.

مشکلة الدراسة: تسعى الدراسة إلى محاولة اختبار الفرض الرئيسى التالي:

" إن هناک قصورا و ضعفاً ملحوظا فى التشريعات المنظمة لعمل ودور أجهزة ومؤسسات الخدمة المدنية الحکومية فى سياسات تجنيد وإدارة الموارد البشرية العاملة بها فى دول مجلس التعاون الخليجى محل الدراسة وهى: قطر والکويت والامارات والبحرين - الأمر الذى أدى إلى ضعف تلبية الاحتياجات التنموية الخاصة بالمجتمعات المستهدفة على النحو الأمثل". وينبع من الفرض السابق عدة تساؤلات فرعية أبرزها:         

- ماهو الإطار التشريعى - بما يتضمنه من قوانين وسياسات ولوائح- المنظم لأدوار ومهام هذه الأجهزة والمؤسسات فى عملية تنفيذ وتقييم السياسات العامة عموما ونظم وبرامج تجنيد وإدارة الموارد البشرية فى دول الخليج  الأربع محل الدراسة وهى: قطر والکويت والبحرين والامارات؟.

- ماهى الأدوات والآليات التى تتضمنها التشريعات الخاصة بالخدمة المدنية لتحقيق التنسيق المشترک والفعال بين أجهزة الحکومة المرکزية وأجهزة الخدمة المدنية على المستوى المرکزى؛ وعلى مستوى الفروع أو الأقاليم وفروعها فى الأقاليم فيما يتعلق بتنفيذ السياسات العامة ؟ وماهى أدوات الرقابة وآليات فض الخلاف والنزاع بينهما حينما تحدث مشکلات أثناء التنفيذ أو الممارسة العملية؟.

- ماهى الأدوات والوسائل التى توفرها هذه التشريعات لأجهزة الخدمة المدنية للقيام بمهام ووظائف تجنيد وتنمية مهارات الموارد البشرية الخاصة بها على المستوى المرکزى و على المستوى المحلى ؟.

- ماهى أوجه القصور والضعف فى التشريعات المنظمة لعمل أجهزة الخدمة المدنية فى دول الخليج فى أداء وظائفها المتعلقة بالسياسات العامة؟ وماهى أنسب المداخل للإصلاح ومقترحات العلاج الخاصة بالقصور التشريعى الخاص بهذه الأجهزة والمؤسسات وبما يعزز من فعالية دورها فى تنفيذ استراتيجيات إدارة وتشغيل الموارد البشرية المتعلقة بها وتطبيق السياسات العامة المتعلقة بالخطط والبرامج التنموية المستقبلية فى الدول محل الدراسة على وجه العموم؟.

منهجية الدراسة: على الرغم من أن هناک عدة اقترابات بحثية لدراسة التشريعات الخاصة المنظمة لدورأجهزة ومؤسسات الخدمة المدنية فى تنفيذ السياسات العامة، إلا أن الاقتراب القانونى/المؤسسى، والاقتراب المقارن يعدان- من وجهة نظر الباحث- الأنسب لدراسة فعالية التشريعات الخاصة بهذه الأجهزة والمؤسسات عموما ودورها فى تنفيذ السياسات العامة فى الدول الخليجية. وفيما يلى بيان بکيفية توظيف هذه الإقترابات فى الدراسة:

أ- الاقتراب القانونى/ المؤسسى: وهو اقتراب يرکز على تحليل کافة التشريعات المنظمة لعمل ووظائف وسلطات وصلاحيات هذه الأجهزة التى تشکل أحد مکونات النظم السياسية، وبطريقة تشکيل هذه المؤسسات والقواعد المنظمة والعوامل المؤثرة في فاعليتها، وثقل المؤسسة النسبي في النظام السياسي، وتوزيع الأدوار داخلها وفي المجتمع. ويعتمد هذا الاقتراب على توظيف الوثائق والمصادر القانونية والتى من أبرزها الدساتير والقوانين واللوائح التنفيذية والإجرائية المقننة لعمل وأهداف ووظائف هذه المؤسسات عموما وفى إدارة الموارد البشرية الخاصة بها لذا فإن استخدام هذا المنهج يصبح أمراً لا غنى عنه في هذه الدراسة.

ب- الاقتراب المقارن: سيتم توظيف هذا الاقتراب فى الدراسة من خلال عقد مقارنات بين التشريعات الخاصة بدور جهزة الخدمة المدنية فى إدارة الموارد البشرية بدول الخليج الأربع المختارة وهى: قطر والکويت والامارات والبحرين؛ فعلى الرغم من اتفاق هذه الدول على تضمين التشريعات کل ما يتعلق بعناصر التشکيل والوظائف والسلطات والصلاحيات والعلاقات الخاصة بأجهزة الخدمة المدنية عموما وبدورها فى إدارة الموارد البشرية وفى علاقة هذه الأجهزة مع الأجهزة الحکومية الأخرى على المستويين المرکزى والمحلى؛ علاوة على عنايتها فى تفصيل قضية الحقوق والواجبات بين هذه الأجهزة والموارد البشرية فيها؛ إلا کل منها على حدة کانت لها الصياغة والرؤية الخاصة فيما يتعلق بأدوار هذه المؤسسات مما أثر فى المجمل على تبايين فعالية هذه المؤسسات من دولة لأخرى فى عملية إدارة وتشغيل الموارد البشرية فيها خصوصا وفى تنفيذ السياسات العامة عموما. وسترکز الدراسة على تناول وتحليل عدة عناصر للمقارنة بين دول الدراسة هى: الأسس القانونية المنظمة لدور أجهزة الخدمة المدنية فى هذه الدول؛ وعلاقة هذه الأجهزة بمؤسسات الدولة الأخرى؛ ودور الخدمة المدنية فى إدارة وتشغيل الموارد البشرية.

تقسيم الدراسة: تنقسم هذه الدراسة إلى ثلاثة أقسام وخاتمة: يتضمن القسم الأول فيها تعريفا بالمفاهيم والمصطلحات الرئيسية فى الدراسة. أما القسم الثانى فيعرض لکافة التشريعات الأساسية المنظمة والمحددة لتشکيل وأدوار وأهداف وسلطات وصلاحيات مؤسسات وأجهزة الخدمة المدنية الحکومية فى هذه الدول سواء فيما يرتبط بالأجهزة والمؤسسات التنفيذية الأخرى وکذلک علاقاتها فيما تديره من کيانات وأجهزة أخرى مرتبطة بها أو بالعاملين فيها بمختلف درجاتهم ومسمياتهم الوظيفية وکذلک خدماتها المباشرة أو غير المباشرة للمواطنين؛ وسبل تسوية المنازعات والمشکلات مع الأجهزة الأخرى أو مع الجمهور المتعامل معها أو فيما بينها وبين العاملين بها. بينما يتناول القسم الثالث التطورات والتحديات الجديدة  التى تستدعى أو تفرض ضرورة جراء عملية شاملة لإصلاح القصور التشريعى فى کافة القوانين واللوائح المتعلقة والمنظمة لدورأجهزة المدنية فى إدارة الموارد البشرية الحکومية خاصة وتنفيذ السياسات العامة فى دول الخليج عموما. أما الخاتمة فتقدم بعض المقترحات والتوصيات اللازمة لمعالجة أوجه القصور التشريعى التى تکشف عنها الدراسة وبما يعزز من دور أجهزة ومؤسسات الخدمة المدنية فى إدارة الموارد البشرية الحکومية وتنفيذ السياسات العامة المتعلقة بها فى دول قطر والکويت والبحرين والامارات.

أولا: تعريف مفاهيم ومصطلحات الدراسة:

تعتمد الدراسة على عدة مفاهيم ومصطلحات مرتبطة بموضوعها بشکل مباشر، من أهمها:

أ- الخدمة المدنية: تباينت توجهات الباحثين والمتخصصين بشأن حدود ونطاق هذا المفهوم؛ حيث  آثر بعض الباحثين تجنب تعريف المفهوم والترکيز على الدراسة التطبيقية التى يتعامل معها؛ وهو ما قد نعزوه إلى افتقارتشريعات ودراسات الدول محل الدراسات التطبيقية تقديم تعريف لمفهوم الخدمة المدنية (^[i]). بينما قصره البعض أو ضيق نطاقه بحيث لاتزيد الجهات والمؤسسات المنضوية تحت لوائه على ثلاث أو أربع جهات أو مؤسسات تابعة لوزارات خدمية تقدم خدمات مباشرة للجمهور أو المواطنين تضم العاملين بالأجهزة المرکزية وفروعها فى المحليات مثل وزارة الصحة والنقل والمواصلات وغيرها(^[ii]). بينما تبنى البعض الآخر مفهوما أضيق نطاقا بحيث تقتصر الخدمة المدنية على الکيانات والأجهزة التى يحددها الدستور والقانون الخاص بالخدمة المدنية على سبيل الحصر وبالتالى يخرج من ذلک کافة المؤسسات والهيئات والأجهزة والوزرارات التى تنظم سير العمل فيها قوانين أو مراسيم أو لوائح خاصة کالشرطة والقضاء والنيابة العامة والمخابرات العامة والشئون الخارجية والتمثيل الدبلوماسى والقنصلى والتربية والتعليم وغيرها(^[iii]). غير أن التوجه العام والمعاصر عالميا– وهو ما تعتمد عليه هذه الدراسة- يذهب إلى أن مفهوم الخدمة المدنيةيتعلق بالخدمة العامة في الهيئات والمؤسسات والمنظمات العامة غير العسکرية(المصالح العامة، والمؤسسات العامة) على المستويين المرکزى والمحلى؛ وهو ما يختلف تماما عن مفهوم الخدمة العسکريةالسائدة في کافة الأجهزة والمرافق العسکرية والشرطية في الدولة. وبمعنى آخر فإن جهاز الخدمة المدنية هو الجهاز المسئول عن تنسيق وظائف الدولة المدنية غير العسکرية وفقاً لاحتياجات شتى المرافق العامة فى الدولة(^[iv]).

ب- السياسات العامة: تعددت التعريفات الخاصة بمصطلح السياسات العامة منها تلک التي وصفت السياسة العامة على أنها (قرار أو مجموعة قرارات سياسية)(^[v])، والجانب التطبيقي والتنفيذي الذي ينظر للسياسة العامة کونها (خطط وبرامج عمل تنفيذية)(^[vi]). وبالنسبة للسياسة العامة في إطار التشريع فقد عرفت بأنها(مجموعة قرارات يتخذها فاعلون معروفون بهدف تحقيق غرض عام)(^[vii]). وکون السياسة العامة تعبر عن قرار أو مجموعة من القرارات فلها خصائص معينة منها(^[viii]):  أنها قرار تتخذه الحکومة، علاوة على أن تطبيق السياسة العامة عام وشامل على کل أفراد المجتمع الذين تخدمهم هذه السياسة. بالإضافة إلى أن السياسة العامة تعبر عن وجهات نظر المواطنين جميعا(^[ix])؛ کما أن السياسة العامة عمليه مستمرة دائمة التطور والتغير.

جـ- إدارة الموارد البشرية الحکومية: تعد محاولة ايجاد تعريف أو مفهوم واحد لإدارة الموارد البشرية الحکومية أمرا صعبا؛ ومع ذلک يمکن تعريفها بأنها ذلک الجانب من إدارة العمليات المتضمنة لعدد من الوظائف والأنشطة التي تمارس بغرض إدارة العنصر البشري بطريقة فعالة وإيجابية بما يحقق مصلحة المنظمات أو المؤسسات أو الأجهزة الحکومية ومصلحة العاملين فيها، وبمعنى آخر هى وظيفة إدارية تهتم بجميع سياسات وتطبيقات العناصر البشرية داخل الأجهزة والمؤسسات الحکومية، والتي تسعى إلى تحقيق أهداف السياسات التنفيذية الحکومية والمجتمع الذي يحتويها، ويتم ذلک من خلال مجموعة من الأنشطة والبرامج الخاصة بتحليل وظائف الأجهزة الحکومية ومن ثم تخطيط القوى العاملة واستقطابها واختيارها وتدريبها وتنميتها وتحفيزها وتطويرها بشکل مستمر وفعال(^[x]).

ويمکن تحديد المهام والمسئوليات المنوطة بأدوار أجهزة الخدمة المدنية فى إدارة الموارد البشرية الحکومية بالآتي(^[xi]): التنظيم التى تتضمن عملية تنظيم للسلطات والمسئوليات الوظيفية، وتأمين الاتصال السهل والميسر بين الموظفين وبين الموظفين والإدارة. والتخطيط الذى يشتمل على التنبؤ بمتطلبات المنظمة أو الأجهزة الحکومية وحاجتها لملء شواغر جديدة أو عدم حاجتها لوظائف مملوءة حاليًا، وتحديد إذا ما کانت بحاجة لبرامج إدارية جديدة. والتوظيف بما يشمله من وضع وصف دقيق للوظائف المطلوبة ومتطلباتها، وتحفيز الموظفين الحاليين وتشجيعهم وتأهيلهم وضمان وجود القوى العاملة المؤهلة متى وأينما دعت الحاجة لوجودها. أما التدريب والتطوير الذى يحتوى على مساعدة الموظفين في التنمية الذاتية، وإقرار مناهج تدريبية وتحضيرية لهم قبل التوظيف وبعده وتحضيرهم لبرامج التطوير التنفيذي. بينما تتضمن المفاوضة الجماعية القيام بقيادة أية مفاوضات جماعية موجودة أو محتملة مع الموظفين، ومتابعة الإدارات اليومية وفق احتياجاتها. أما المکافآت والحوافز فتقتضى من أجهزة الخدمة المدنية وضع خطة للحوافز المالية وغير المالية للموظفين والتي من شأنها زيادة ولاء الموظفين من خلال مکافأتهم وتعزيز شعورهم بالأمان. بينما تنصرف وظيفة أجهزة الخدمة المدنية فى مجال التدقيق والمراجعة للموارد البشرية إلى تقييم أداء الموظفين وتحديد نقاط الضعف والقوة لديهم، وتعزيز نقاط القوة ومحاولة التغلب على نقاط الضعف.     
ثانيا: تحليل وتقييم التشريعات المنظمة للموارد البشرية فى الخدمة المدنية الحکومية بدول الدراسة

يتناول هذا القسم من الدراسة تفسير وتحليل غالبية التشريعات الخاصة بالخدمة المدنية عموما وتلک المتعلقة بتجنيد وتدريب وإدارة وتشغيل الموارد البشرية فيها على وجه الخصوص فى دول: الکويت وقطر والبحرين والإمارات؛ وتتضمن هذه التشريعات: المواد القانونية الواردة بشأن هذه الأجهزة والمؤسسات فى القوانين المتعلقة بأجهزة الخدمة المدنية بهذه الدول وتعديلاتها خلال العقدين الماضيين؛ وذلک فى إطار موضوعى مقارن وبما يکفل وحدة المعالجة واستيضاح أوجه القصور والضعف وبيان جوانب التميز فى کل جهاز أو مؤسسة مقارنة بنظيرتها فى الدول الأخرى

1- الأسس القانونية المنظمة لدور أجهزة الخدمة المدنية فى السياسات العامة الحکومية فى دول الخليج:

حرصت دول الدراسة بعد حصولها على الاستقلال على وضع واستصدار دساتير تتضمن مبادىء وأسس الحکم والحقوق والحريات العامة للمواطنين وعامة الناس المقيمين والمشتغلين فيها وتنظيم السلطات التنفيذية والتشريعية والقضائية وأساليب وطرائق تعديل هذه الدساتير والتى جاءت على النحو التالى: دستور الکويت فى عام  1962؛ ودستور الإمارات العربية المتحدة الصادر فى1971؛ ودستور قطر الراهن الذى صدر فى    2004؛ ودستور مملکة البحرين الصادر فى عام 2002. فقد قامت لجان خاصة مشکلة بمراسيم ملکية أو أميرية بصياغة هذه الدساتير التى تم عرضها على المجالس النيابية  التى وافقت عليها دون إجراء أية تعديلات عليها ثم جرى إصدارها بمراسيم ملکية وأميرية ونشرها فى الصحف والجرائد الرسمية (^[xii]). وفيما يلي، عرضٌ موجز للملامح ومحتوى المواد الدستورية الواردة فى دساتير الدول الأربع  بشأن نظام الحکم ورسم السياسات العامة وتنفيذها:

1- التوکيد على شکل الحکم الملکى الوراثى:حرصت دساتير الکويت والبحرين وقطر والإمارات على النص صراحة على نمط الحکم الملکى الوراثى فى عائلة محددة وفقا لکل دولة؛ وحظرت هذه الدساتير إجراء أية تعديلات على هذه الدساتير بشأن نظام الحکم الوراثى، وذلک على الرغم من حرص واضعو هذه الدساتير على إضفاء الصبغة الديمقراطية على النظم السياسية فى هذه الدول بکونها نظما ديمقراطية السيادة فيها للشّعوب مصدر السلطات جميعاً وفقاً لأحکام هذه الدساتير. فعلى سبيل المثال قرر دستور البحرين فى المادة رقم 33 منه أن " أ - الملک رأس الدولة، والممثل الأسمى لها، ذاته مصونة لا تمس، وهو الحامي الأمين للدين والوطن، ورمز الوحدة الوطنية. ب - يحمي الملک شرعية الحکم وسيادة الدستور والقانون، ويرعى حقوق الأفراد والهيئات وحرياتهم. جـ - يمارس الملک سلطاته مباشرة وبواسطة وزرائه......"(^[xiii]).

2- الفصل بين السياسة العامة للدولة والسياسة العامة للحکومة؛ عنيت دساتير دول: الکويت والبحرين والامارات فى صياغة موادها الأولى الخاصة بسلطات الحکم عموما والفصل الخاص بالسلطة التنفيذية  باستحواذ أو بهيمنة الملک أو رئيس الاتحاد على کافة السلطات والصلاحيات الخاصة برسم وصنع السياسات العامة على الرغم من الإشارة إلى مبدأ الفصل بين السّلطات التّنفيذيّة والتّشريعيّة والقضائيّة؛ حيث تمنح هذه الدساتير لهم سلطاتٍ واسعة فى إدارة السّلطة التنفيذية بواسطة وزرائهم فلهم وحدهم سلطة تعيين رئيس الوزراء والوزراء وإعفاؤهم من مناصبهم؛ والإنفراد برسْم السّياسة العليا للدّولة، واستفتاء المواطنين دون الرّجوع إلى المجالس المنتخبة. علاوة على تولى أية اختصاصاتٍ أخرى بموجب الدّستور أو القانون، ممّا يفسح المجال لإصدار قوانين تُوسِّع من سلطاتهم.

بينما أناطت هذه الدساتير بمجالس الوزراء عدة اختصاصات منها متابعة تنفيذ السياسة العامة للحکومة إلى جانب مهام أخرى متعلقة بحسن أداء والقيام بسياسة الحکومة؛ فوفقا للمادة رقم 60 من دستور الإمارات العربية المتحدة يتولى مجلس الوزراء، بوصفه الهيئة التنفيذية للاتحاد و تحت الرقابة العليا لرئيس الاتحاد و للمجلس الأعلى، تصريف جميع الشئون الداخلية و الخارجية التي يختص بها الاتحاد بموجب هذا الدستور و القوانين الاتحادية؛ و يمارس مجلس الوزراء بوجه خاص الاختصاصات التالية (^[xiv]): " 1- متابعة تنفيذ السياسة العامة لحکومة الاتحاد في الداخل والخارج...... 5- وضع اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين الاتحادية بما ليس فيه تعديل أو تعطيل لها أو إعفاء من تنفيذها، وکذلک لوائح الضبط، واللوائح الخاصة بترتيب الإدارات والمصالح العامة، في حدود أحکام هذا الدستور والقوانين الاتحادية، ويجوز بنص خاص في القانون أو مجلس الوزراء، تکليف الوزير الاتحادي المختص أو أية جهة إدارية أخرى في إصدار بعض هذه اللوائح. 6- الإشراف على تنفيذ القوانين والمراسيم واللوائح والقرارات الاتحادية بواسطة کافة الجهات المعنية في الاتحاد أو الإمارات....... 8- تعيين وعزل الموظفين الاتحاديين، وفقاً لأحکام القانون، ممن لا يتطلب تعيينهم أو عزلهم إصدار مراسيم بذلک. 9- مراقبة سير الإدارات والمصالح العامة الاتحادية، ومسلک وانضباط موظفي الاتحاد عموماً. 10- أية اختصاصات أخرى يخوله إياها القانون، أو المجلس الأعلى، في حدود هذا الدستور".

وقررت هذه الدساتير مبدأ المسئولية المزدوجة لرئيس الوزراء والوزراء عن تنفيذ السياسات العامة للدولة؛ فهم مسئولون أمام الملک أو الأمير أو رئيس الاتحاد باعتباره رأس السلطة التنفيذية وبالتالى استمدادهم لسلطاتهم من هذا الحاکم الذى يملک منفردا سلطة تعيينهم وعزلهم من مناصبهم؛ وهناک مسئولية أخرى لرئيس الوزراء والوزراء أمام المجلس التشريعية التى تملک حق طلب مناقشة رئيس الوزراء والوزراء فى أى من السياسات العامة للحکومة والتى تدخل فى دوائر اختصاص ومهام کل منهم لها. ويعد دستور الإمارات استثناء فى هذا الأمر الذى قرر فى المادة رقم 64 منه المسئولية السياسية فقط لرئيس مجلس الوزراء والوزراء بالتضامن أمام رئيس الاتحاد والمجلس الأعلى للاتحاد عن تنفيذ السياسة العامة للاتحاد في الداخل و الخارج، و کل منهم مسؤول شخصيا أمام رئيس الاتحاد والمجلس الأعلى عن أعمال وزارته أو منصبه(^[xv]).

ويعد دستور قطر الدائم استثناء مما سبق حيث قرر معاونة مجلس الوزراء وليس رئيس الوزراء فقط لأمير البلاد فى رسم وصنع السياسة العامة للدولة؛ وهو الوضع المتعارف عليه فى النظم السياسية الرئاسية والجمهورية حيث يجمع رئيس السلطة التنفيذية بين منصبى رئيس الدولة ورئيس الوزراء وأيضا فى النظم السياسية المختلطة حيث يتواجد رئيس الدولة ويعاونه رئيس الوزراء فى القيام بوظائف السلطة الاتنفيذية - فقد قررت المادة رقم 67 من الدستور مباشرة الأمير عدة اختصاصات منها(^[xvi]):" 1 - رسم السياسة العامة للدولة بمعاونة مجلس الوزراء.....".  وأناطت هذه المادة بالأمير منفردا عدة اختصاصات أخرى متعلقة برسم السياسات العامة من أبرزها: ".... 8- إنشاء وتنظيم الوزارات والأجهزة الحکومية الأخرى وتعيين اختصاصاتها. 9- إنشاء وتنظيم الأجهزة التي تعينه بالرأي والمشورة على توجيه السياسات العليا للدولة، والإشراف عليها، وتعيين اختصاصاتها. 10- أي اختصاصات أخرى بموجب هذا الدستور أو القانون.".

وجاءت صياغة المادة رقم 120 من الدستور لتوکيد ماسبق حيث نصت على قيام مجلس الوزراء بمعاونة الأمير على أداء مهامه وممارسة سلطاته، وفقاً لهذا الدستور وأحکام القانون.

وبوصفه الهيئة التنفيذية العليا للبلاد منحت المادة رقم 121 فى إطار السياسات العليا للحکومة اختصاصات محددة لمجلس الوزراء هى(^[xvii]): " 1- اقتراح مشروعات القوانين والمراسيم، وتعرض مشروعات القوانين على مجلس الشورى لمناقشتها، وفي حالة الموافقة عليها تُرفع للأمير، للتصديق عليها وإصدارها، وفقاً لأحکام هذا الدستور. 2- اعتماد اللوائح والقرارات التي تعدها الوزارات والأجهزة الحکومية الأخرى، کل فيما يخصه، لتنفيذ القوانين بما يطابق أحکامها. 3- الإشراف على تنفيذ القوانين، والمراسيم، واللوائح، والقرارات. 4- اقتراح إنشاء وتنظيم الأجهزة الحکومية، والهيئات والمؤسسات العامة وفقاً للقانون. 5- الرقابة العليا على سير النظام الحکومي المالي والإداري. 6- تعيين الموظفين وعزلهم متى کان التعيين والعزل لايدخلان في اختصاص الأمير، أو في اختصاص الوزراء وفقاً للقانون.......11 - إعداد تقرير في أول کل سنة مالية، يتضمن عرضاً تفصيلياً للأعمال الهامة التي أنجزت داخلياً وخارجياً، مقروناً بخطة ترسم أفضل الوسائل الکفيلة بتحقيق النهضة الشاملة للدولة وتوفير أسباب تقدمها ورخائها، وتثبيت أمنها واستقرارها، وفقاً للمبادىء الجوهرية الموجهة لسياسة الدولة المنصوص عليها في الدستور، ويرفع هذا التقرير للأمير لإقراره....".

وقرنت المادتان رقم 122 و123 من الدستور بين الاختصاص والسلطات الفردية لکل وزير فيما يتعلق بتنفيذ السياسات العامة للحکومة وتقديم تقارير عنها للأمير فى حدود اختصاصه وبين مسئوليته الفردية أمام الأمير عن أداء واجباته وممارسة صلاحياته؛ علاوة على المسئولية التضامنية لمجلس الوزراء عن تنفيذ السياسة العامة للحکومة.

ويبدو أن مبدأ الفصل بين السياسات العامة والسياسات الحکومية الذى اتبعه الدستور القطرى ترددت أصدائه فى الدستور الکويتى ودستور البحرين؛ فوفقا للمادة 123 من الدستور الکويتى يهيمن مجلس الوزراء على مصالح الدولة ويرسم السياسة العامة للحکومة ويتابع تنفيذها ويشرف على سير العمل في الإدارات الحکومية؛ وأناطت المادة 130 من ذات الدستور بکل وزير الإشراف على شئون وزارته وبتنفيذ السياسة العامة للحکومة فيها علاوة على رسم اتجاهات الوزارة والإشراف على تنفيذها. وسايرت المادة رقم 58 من الدستور الکويتى نظيرتها فى الدستور حيث قررت نوعين من المسئولية على عاتق الوزراء هما المسئولية التضامنية أو الجماعية أمام الأمير عن تنفيذ السياسة العامة للحکومة، والمسئولية الفردية حيث يسأل کل وزير أمام الأمير عن أعمال وزارته(^[xviii]).

وواکب دستور البحرين نظيريه فى الکويت وقطر من حيث المسئولية الجماعية والمسئولية الفردية للوزراء أمام الملک؛ حيث جاء فى عجز المادة 33 منه ".... ولديه يُسأل الوزراء متضامنين عن السياسة العامة للحکومة، ويُسأل کل وزير عن أعمال وزارته....." (^[xix]).

أما مفهوم وأجهزة الخدمة المدنية فى دساتير دول الدراسة فقد تم الاکتفاء فى هذه الدساتير جميعا بحق المواطنين فى العمل عموما وفى شغل الوظائف العامة على النحو الذى تفصله القوانين الخاصة بذلک.

2- دور الخدمة المدنية فى إدارة الموارد البشرية فى قوانين دول الدراسة:

على الرغم من اشتراک دول الدراسة فى سن قوانين خاصة بالخدمة المدنية وتحديثها وتعديلها بشکل مستمر ففى الامارات القانون رقم 21 لسنة 2001  وفى البحرين القانون رقم 35 لسنة 2006 وفى الکويت القانون رقم 15 لسنة 1979  وفى قطر القانون رقم ا لسنة 2001؛ إلا أنها تباينت فيما بينها بشأن تعريف الخدمة المدنية؛ وتبعية أجهزة الخدمة المدنية؛ وأهداف واختصاصات هذه الأجهزة فى تنفيذ السياسات العامة والحکومية؛ علاوة على الاختلاف فى تنظيم علاقة هذه الأجهزة بغيرها من أجهزة السلطة التنفيذية الحکومية؛ بالإضافة إلى سلطات هذه الأجهزة فى تجنيد وتعيين العاملين فى الأجهزة الحکومية والمؤسسات العامة وکذلک تدريب وتأهيل العاملين بما يتناسب ويساير متطلبات تنفيذ السياسات العامة؛ وهو ما يتضح على النحو التالى:

أ) تعريف وتحديد الخاضعين للخدمة المدنية: التزمت عدة دول فى تشريعاتها المنظمة للخدمة المدنية بالتعريف العام المتداول بشأن الخدمة المدنية والذى تم عرضه وتبنيه فى صدر هذه الدراسة؛ من حيث تحديد الخاضعين للخدمة المدنية بالعاملين الذين يتقاضون أجورهم من الموازنة العامة للدولة أو المالية العامة للدولة بمافيهم العاملين المدنيين فى المؤسسات العسکرية والشرطية؛ وکذلک العاملين فى الهيئات العامة والمؤسسات العامة؛ واستبعدت هذه القوانين العاملين فى المؤسسات والأجهزة التى تنظم أعمالها لوائح أو قوانين خاصة مثل الجيش والشرطة والحرس الوطنى والخارجية والقضاء.

ففى المادة 2 من قانون الخدمة المدنية بالإمارات تسري أحکام القانون على الموظفين المدنيين الذين يتقاضون رواتبهم من الميزانية؛ وعلى المواطنين العاملين فى الهيئات العامة والمؤسسات العامة؛  ويستثني القانون من تطبيق أحکامة الفئات التى تسري في شأنها قوانين أو نظم قانونية خاصة بها فى حدود ما نصت عليه(^[xx]). وهو ما جاء فى صدر قانون الخدمة المدنية بالبحرين الذى نص على سريان أحکامه على جميع موظفي الحکومة والمؤسسات والهيئات العامة ممن يتقاضون رواتبهم من الميزانية العامة للدولة أو الملحقة بها؛ ولا تسري هذه الأحکام على العسکريين في قوة دفاع البحرين وقوات الأمن العام والحرس الوطني وجهاز الأمن الوطني ماعدا المدنيين منهم... کما لا تسرى هذه الأحکام على الموظفين الذين تنظم شئون توظيفهم قوانين أو أنظمة أوعقود خاصة "(^[xxi]).

وفى الکويت جاءت المادتان 2و3 من القانون بنفس المضمون حيث يتم تطبيق القانون على العاملين أيا کانت طبيعة عملهم أو مسمى وظيفتهم بالجهات الحکومية – سواء وزارة أو إدارة أو وحدة إدارية – وتکون ميزانيتها ضمن الميزانية العامة للدولة أو ملحقة بها؛ بينما لاتسرى مواد وأحکام القانون على العسکريين من رجال الجيش والشرطة والحرس الوطني(^[xxii]). وسايرت قطر فى المادة الثانية من قانونها دول البحرين والامارات والکويت من خضوع  جميع الموظفين المدنيين ممن يتقاضون رواتبهم من الموازنة العامة للدولة أو الموازنات المستقلة أو الملحقة بها؛ واستثنى القانون من تطبيق أحکامه الموظفون الذين تسري في شأنهم قوانين وأنظمة خاصة وفي حدود ما نصت عليه تلک القوانين والأنظمة(^[xxiii]).

ب) أهداف واختصاصات أجهزة الخدمة المدنية عموما وفيما يتعلق بالموارد البشرية خصوصا: درجت بعض الدول على النظر لأجهزة الخدمة المدنية ضمن الأجهزة والمؤسسات المعاونة للسلطة التنفيذية لذا رتبت لها وضعا خاصا إما فى الدساتير – وهى قليلة ونادرة – أو فى التشريعات والقوانين من ناحية الاختصاصات والوظائف المنوطة بها أو من حيث الهيئة والسلطة العليا التى تتبعها هذه الأجهزة والمؤسسات؛ وذلک لعدة اعتبارات منها: قيامها بوظائفها ومهامها بمعزل عن أضواء وسائل الإعلام؛ ومتابعتها ورصدها الدقيق لمطالب وتطلعات مجموعات المصالح، والتواصل مع الهيئات المجتمعية والسياسية، والتنسيق والتفاعل المستمر مع فروع الحکومة المختلفة؛ علاوة على توليد  الأفکار والخيارات المبتکرة أمام صانعى القرار نظرا لامتلاکها مجموعة من الأفراد من ذوى المهارة والتأهيل والتدريب المتميز.

وتعد دولتا الإمارات العربية والکويت من أبرز دول الدراسة التى حرصت على تطبيق هذا النموذج فى أجهزة الخدمة المدنية. ففى الإمارات قررت المادة الثامنة من القانون تشکيل مجلس يسمي مجلس الخدمة المدنية؛ ويتبع رئيس مجلس الوزراء؛ ويستهدف(^[xxiv]): تطوير الخدمة المدنية ورفع مستوي الکفاية الانتاجية وتحقيق العدالة فى معاملة الموظفين والتأکد من مدي قيام الأجهزة التنفيذية بمسئولياتها وکشف المخالفات فى الجهاز الإداري والتحقيق فيها واقتراح الحلول التى تکفل تلافيها مستقبلا. وأکدت ذات المادة على تشکيل المجلس برئاسة وزير وعضوية تسعة أعضاء من عناصر قانونية وإدارية ومالية متخصصة ثلاثة منهم من العاملين فى الوزارات لا تقل درجة أي منهم عن الأولي؛ وعلى أن يتم اختيار الرئيس والأعضاء وتحدد مکافآت الأعضاء بقرار من مجلس الوزراء.

وقصرت المادة التاسعة من قانون الخدمة المدنية بالامارات اختصاصات ووظائف مجلس الخدمة المدنية على الجانب الإدارى فقط – وهو أحد جوانب السياسات العامة – والذى يشمل(^[xxv]): 1- إقتراح السياسات الخاصة بالتطوير الاداري للوزارات والدوائر بما يکفل تخطيط وتنظيم شئون التوظف فيها وتنميتها إداريا وفنيا. 2 - إعداد مشروعات القوانين والنظم واللوئح الخاصة بشئون التوظف وإبداء الرأي فيما يقترح من مشروعات متصلة بهذا الشأن قبل إقرارها. 3 - الإشراف على تنفيذ قوانين ونظم ولوائح التوظف ومراقبة تطبيقها من خلال الديوان. 4 - تفسير نظم ولوائح التوظف. 5 - وضع القواعد الخاصة باختيار أصلح المرشحين لشغل الوظائف وتحديد المؤهلات العلمية اللازمة لها. 6 - وضع القواعد الخاصة بتدريب وتأهيل الموظفين والاشراف على تنفيذها من خلال الديوان بما يضمن رفع مستوى الخدمة المدنية. 7 - تحديد حاجة وحدات الجهاز الإداري للدولة من التخصصات المختلفة واخطار الجهات المختصة والتنسيق معها لتوفير هذه التخصصات. 8 - وضع والقواعد الخاصة بالرقابة على الآداء والمتابعة للتأکد من سلامة وحسن اداء الجهاز الاداري لمهامه على ان تمارس مهام الرقابة على الآداء والمتابعة من خلال الديوان. 9 - اقتراح القواعد الخاصة بسياسة الأجور والرواتب وتحديد نوع وعدد الوظائف ودرجاتها بحسب مقتضيات صالح الوظيفة والموظف. 10 - النظر في شکاوى الموظفين وتظلماتهم فيما يختص بشئونهم الوظيفية وإتخاذ القرارات بشأنها. 11 - تمثيل الدولة لدي المنظمات العربية والدولية فيما يتعلق بشئون الخدمة المدنية. 12 - أية إختصاصات أخري يعهد بها الى المجلس بمقتضى قانون او لائحة أو نظام.

 ولضمان قيام مجلس الخدمة المدنية باختصاصاته ووظائفه الإدارية ألحقت المادة الثانية عشر من القانون به جهازا تنفيذيا هو ديوان الخدمة المدنية الذى يستهدف تنفيذ القوانين والأنظمة واللوائح المتعلقة بشئون الخدمة المدنية مع متابعة تنفيذ قرارات وتوصيات مجلس الخدمة المدنية؛ ويختص بمايلى(^[xxvi]): 1 - معاونة المجلس في ممارسة مهامة وامداده بالمعلومات والدراسات والبحوث التي يطلبها واعداد وتنظيم جدول أعمالة. 2- الاشتراک مع وزارة المالية والصناعة والوزارات والدوائر في مراجعة مشروعات ميزانياتها السنوية واعتماداتها فيما يخص الوظائف عددا ودرجة ونوعية. 3 - إصدار التعاميم اللازمة لوضع قانون الخدمة المدنية ونظمه ولوائحه موضع التنفيذ. 4 - الاعداد والمشارکة فى الدراسات الخاصة بالتنمية الادارية. 5 - اعداد الدراسات المقارنة للسياسات الوظيفية الخاصة بشروط العمل والاجور وکافة المزايا الأخري بين کل من الوزارات والدوائر والجهات الحکومية والمؤسسات العامة والهيئات العامة وکذلک الشرکات التى تمتلکها أو تساهم فيها الدولة وذلک بقصد احداث نوع من العلاقات المتوازنة والمتقاربة ورفع نتائج تلک الدراسات الى المجلس. 6 - تنظيم وحفظ البيانات الاساسية للموظفين وکل ما يتعلق بالأمور الوظيفية باستخدام التقنيات الحديثة. 7- فحص شکاوى وتظلمات الموظفين ودراستها ورفعها إلي المجلس. 8- متابعة أداء الجهاز الاداري لمهامه والتأکد من مدي التزامه بتطبيق القوانين والنظم واللوائح الخاصة بالخدمة المدنية من خلال ممارسة الرقابة الادارية على الوزارات والدوائر. 9- متابعة البحوث والتطورات الحديثة فى تشريعات الخدمة المدنية والاتصال بالهيئات العلمية والدولية لهذا الغرض.

وفى الکويت جاءت تبعية المجلس أفضل من الدول الخليجية المجاورة ولکن بذات الاختصاصات الإدارية لدى نظيره فى الإمارات حيث نصت المادة رقم 4 من قانون الخدمة المدنية بالکويت على انشاء مجلس يسمى " مجلس الخدمة المدنية"؛ على أن يکون برئاسة رئيس مجلس الوزراء أو من يفوضه الرئيس في ذلک، ويعمل في إطار السياسة العامة للحکومة على تحديث الإدارة العامة وتطوير نظم الخدمة المدنية في الجهات الحکومية ورفع کفاءة العاملين فيها؛ وعلى أن يصدر مرسوم ملکى بتشکيل المجلس المشار إليه تحدد فيه مدة العضوية وقواعد وإجراءات اجتماعاته وغير ذلک مما يقتضيه نظام العمل فيه(^[xxvii]).

وفى مجال الاختصاصات المنوطة بمجلس الخدمة المدنية قررت المادة الخامسة من قانون الخدمة المدنية بالکويت؛ يختص المجلس بالأمور التالية(^[xxviii]): 1- وضع السياسات العامة المتعلقة بالتطوير الإداري في الجهات الحکومية بما يکفل تنظيمها وتخطيط القوى العاملة فيها وتنميتها وکذلک تطوير نظام التوظف وغيرها من مجالات الخدمة المدنية. 2- العمل على تطوير التنظيم الإداري للدولة وإبداء الرأي في تحديد أهداف الوزارات والإدارات العامة واختصاصاتها وتنظيمها وسبل التنسيق بينها. 3- اقتراح السياسة العامة للمرتبات والأجور بما يکفل التنسيق بين الجهات الحکومية والهيئات والمؤسسات العامة والشرکات التي تساهم فيها الدولة بأکثر من نصف رأسمالها. 4- اقتراح مشروعات القوانين واللوائح الخاصة بالخدمة المدنية وإبداء الرأي فيما يقترح منها. 5- اقتراح إنشاء الهيئات والمؤسسات العامة وإبداء الرأي في مشروعات إنشائها. 6- إصدار التفسيرات الملزمة للجهات الحکومية فيما يتعلق بتشريعات الخدمة المدنية. 7- اقتراح النظم الخاصة بالرقابة على الأداء ومتابعة نتائجه والکشف عن معوقاته. 8- تنظيم الاستعانة بالبيوت الاستشارية المتخصصة في مجالات التنظيم والإدارة والاتصال بالهيئات العلمية وتشجيع البحوث والدراسات في هذه المجالات. 9- النظر فيما يرى مجلس الوزراء إحالته من شئون القوى العاملة والخدمة المدنية. 10- وضع سياسات استخدام القوى العاملة الوطنية في القطاعات المختلفة ومتابعة تنفيذ هذه السياسات. 11- وضع سياسات تولي الوظائف العامة بما يؤدي إلى تحقيق المساواة بين جميع المواطنين وتکافؤ الفرص بينهم. 12- وضع النظم التي تشجع القطاعات غير الحکومية على تشغيل القوى العاملة الوطنية. 13- اتخاذ الإجراءات التي تؤدي للتنسيق بين مخرجات المؤسسات التعليمية والتدريبية والفرص المتاحة في القطاعات المختلفة. 14- إعداد نظم معالجة أوضاع الکويتيين الباحثين عن العمل. 15- اعتماد السياسات المتعلقة بتعديل ترکيبة القوى العاملة بما يؤدي إلى تنفيذ خطط إحلال العمالة الوطنية محل العمالة الوافدة وفقاً لما تسمح به إمکانيات التطبيق. 16- تقرير الحوافز المناسبة لجذب القوى العاملة الوطنية للعمل في القطاعات غير الحکومية. 17- اقتراح القواعد والنظم التي تکفل التنسيق في المزايا والحقوق التي يحصل عليها الکويتيون العاملون في القطاعات الحکومية وغير الحکومية. 18- تعيين مراقبين لشئون التوظيف والميزانية بالوزارات والإدارات الحکومية والجهات الملحقة تابعين لديوان الخدمة المدنية والقوى العاملة الوطنية.

أما فى البحرين وقطر فإن الخدمة المدنية تواجه انحسارا وتحجيما فى المکانة والدور وتخفيضا فى الاختصاصات مقارنة بما أورته قوانين الإمارات والکويت؛ حيث قرر قانون الخدمة المدنية بالبحرين إنشاء ديوان للخدمة المدنية ملحق بمجلس الوزراء و تقتصر وظائفه وفقا للمادة 3 وفقط على: إبداء الرأى مسببا فيما الجهات الحکومية الخاضعة لأحکام هذا القانون بشأن المسائل المتعلقة بتطبيق أحکامه ولائحته التنفيذية والقرارات المنفذة له؛ وتولى ترتيب الوظائف وذلک بتجميعها في فئات على ان تتضمن کل فئة الوظائف المتماثلة في طبيعة العمل ونوع الواجبات والمسؤوليات والحد الأدنى من المؤهلات والمهارات المطلوبة وفقا للمادة السابعة من القانون(م 7)؛ واقتراح جداول رواتب مجموعات الوظائف التى تصدر بقرار من رئيس مجلس الوزراء؛ والتى يجوز للديوان إعادة النظر في هذه الجداول کلما اقتضت المصلحة العامة ذلک؛ بالإضافة إلى قيامه بالتنسيق مع الجهات الحکومية بوضع الحد الأقصى لعدد الوظائف لکل جهة حکومية، والتأکد من الاستخدام الأمثل للقوى العاملة فيها ووفقا للميزانية العامة.

وأخرج القانون فى مادته الثانية عشر من اختصاص المجلس سلطة التعيين فى کافة الوظائف حيث يکون  التعيين في وظائف وکلاء الوزارة والوکلاء المساعدين ومن في حکمهم بمرسوم بناء على اقتراح السلطة المختصة وموافقة مجلس الوزراء؛ وکذلک الأمر التعيين في وظائف المديرين والمديرين بالوکالة الذى يتم بقرار من رئيس مجلس الوزراء بناء على اقتراح السلطة المختصة؛ علاوة على التعيين في الوظائف الأخرى الذى يکون بقرار من السلطة المختصة وفقأ للأحکام والقواعد الواردة بالقانون(^[xxix]).

وفى قطر على الرغم من وجود وزارة خاصة بالخدمة المدنية والإسکان؛ غير أن صلاحيات واختصاصات الخدمة المدنية ضيقة ومحدودة للغاية، ويتوقف سريانها على مدى التعاون والتفاعل مع المؤسسات والجهات والهيئات الحکومية الأخرى فى الدولة. فمن حيث الاختصاصات والسلطات الممنوحة للوزارة فتنصرف إلى مايرتبط بالعمل الوظائف وإعداد جداول الوظائف ودرجاتها ومستوياتها ومواصفات شاغليها دون الدخل أو الإشراف على عمليات الاختيار والتشغيل.

لذا فإن دور وزارة الخدمة لايعدو سوى أن يکون مرجعا أو استشاريا يتعين على الجهات والمؤسسات الحکومية فى القضايا والموضوعات التى حصرها وحددها القانون لاستيفاء الشکل أو دورة العمل الإدارى،وأن القول الفصل والبداية والنهاية فى أى من هذه القضايا والموضوعات يعود لهذه الجهات والمؤسسات فهى صاحبة القضية وصانع القرار الرئيسى فيها ومنوط بها فى النهاية عملية التنفيذ. وتنحصر هذه الموضوعات والقضايا وفقا لترتيبها فى القانون فيما يلى(^[xxx]): دراسة ومراجعة الهياکل وخطط القوى العاملة التى تعدها وتضعها کل وزارة أو جهاز حکومى آخر قبل القيام برفعها لمجلس الوزراء لاعتمادها وإقرارها (المادة الرابعة)؛ والقيام بإعداد أدلة تصنيف وترتيب الوظائف للوزارات والأجهزة الحکومية الأخرى ( المادة السابعة)؛ والتنسيق مع الجهات الحکومية المختصة فى إعداد الاختبارات وبرامج التأهيل الخاصة بمسابقات التعيين والتوظيف بهذه الجهات( المادة العاشرة)؛ والموافقة على مشروعات قرارات التعيين المعروضة على مجلس الوزراء بشأن وکلاء الوزارات المساعدون ومن فى حکمهم وکذلک شاغلو وظائف الرجات من الثالثة إلى الأولى  ووظائف الدرجات الأخرى والتى تعدها الوزارات والجهات المختصة( المادة رقم 14)؛ و الموافقة على نماذج العقود التى تعدها الوزارات والجهات المختصة للعمالة الأجنبية( المادة 15). ويرجع السبب فيما سبق؛ إلى تعويل أو اعتماد القانون على آلية " لجنة شئون الموظفين " التى أوجبت المادة 34 من القانون على کل وزارة أو جهاز حکومى آخر إنشاء هذه اللجنة بقرار من الوزير المختص فقط على أن تختص بما يلي(^[xxxi]): 1- الترشيح للتعيين. 2- الترشيح للتدريب. 3- اعتماد تقارير تقييم الأداء. 4- النظر في نقل الموظفين. 5- النظر في ندب الموظفين. 6- الترشيح للترقية. 7- النظر في التظلمات، عدا ما يتعلق بالتأديب. 8- أي أعمال يکلفها بها الوزير، في حدود القوانين واللوائح والقرارات والنظم المعمول بها.

 يبدو مما سبق؛ أن المشرع القطرى احتذى بالتجربة المصرية – على الرغم مما بها من عوار وقصور- فى حصر وتضييق دور الخدمة المدنية فى مجال عملية صنع وتنفيذ القرارات الإدارية وليس عملية السياسات العامة المتعلقة بالنظام الإدارى فى قطر.

جـ)التنسيق والتفاعل بين الخدمة المدنية وأجهزة الدولة بشأن الموارد البشرية: أوجبت عدة دراسات سلف بيانها ضرورة قيام علاقة " صحية وجيدة " بين مؤسسات الخدمة المدنية وکافة الأجهزة والمؤسسات الحکومية فى الدولة بما يضمن تسهيل وتداول المعلومات وتدفقها المستمر بشأن مجريات وتطورات المواقف والتوجهات والرؤى والمطالب وقياس الاستجابات والتقييم المستمر لمستوى جودة وکفاءة السياسات العامة الصادرة عن مؤسسات وأجهزة الدولة. لذا فإن العامل الأساسى والرئيسى يتعلق بسلطات وصلاحيات أجهزة ومؤسسات الخدمة المدنية فى التواصل والتنسيق بين المستوى الأعلى والمتعلق بالحکومة أو السلطة التنفيذية وبين المستوى الثانى الذى يشمل الأجهزة الحکومية المرکزية والمحلية الأخرى والمتعاملة مع الجمهور والمواطنين.

فعلى الرغم من حرص المشرعين فى دول الدراسة على إمداد أجهزة الخدمة المدنية بأدوات ووسائل التواصل والتفاعل بين السلطات الفوقية والأعلى والأجهزة والمؤسسات الحکومية المرکزية والمحلية الأخرى؛ غير أن هذه الأدوات اتسمت بالفاعلية والجودة فى دولة وحيدة هى الإمارات العربية المتحدة وبصورة محدودة للغاية فى البحرين؛ بينما افتقدت أجهزة ومؤسسات الخدمة المدنية فى الکويت وقطر لهذه الأدوات والوسائل فى التنسيق والتفاعل بين المؤسسات التنفيذية الأعلى والأجهزة والمؤسسات الحکومية المرکزية والمحلية مما يفرض ضرورة العمل على تبنيها وإقامتها فى القريب العاجل أو فى المستقبل المنظور؛ وفيما يلى السمات والأدوات الخاصة بکل تجربة على حدة: ففى الامارات؛ لمجلس الخدمة المدنية وفقا للمادة العاشرة من القانون الحق فى تکليف موظفين تابعين له وبعد إخطار- وليس موافقة – الوزير المختص بإجراء إجراء البحوث اللازمة فى الوزارات والدوائر والهيئات العامة والمؤسسات العامة کما أعطى القانون لهؤلاء الموظفين سلطة وحق الإطلاع على الأوراق والسجلات وطلب البيانات التى يرى ضرورة الإطلاع عليها. وفى ذات الوقت أوجب القانون فى مادته الحادية عشر تقديم تقرير سنوى لرئيس الوزراء عن إنجازاته ومراحل التقدم التى حققها فى تنفيذ المهام الموکلة اليه وعن ملاحظاته على شئون التوظف بصورة عامة وسير الجهاز الاداري ومقترحاته المتعلقة بتطوير هذا الجهاز وزيادة فاعليته. کما أعطى القانون فى مادته الرابعة عشر لديوان الخدمة المدنية الحق فى طلب أية بيانات أو معلومات يرى ضرورة الإطلاع عليها من الوزارات والجهات الحکومية(^[xxxii]).

أما فى تجربة البحرين فقد اکتفى المشرع فى المادة 82 من القانون بمطالبة الجهات الحکومية الخاضعة لأحکام القانون بتزويد ديوان الخدمة المدنية بکافة البيانات التي يطلبها وأن تسهل لمندوبيه الاطلاع على السجلات وغيرها مما تقتضيه ممارسة اختصاصاته؛ والرد على ملاحظات الديوان في أي شأن من شئون الخدمة المدنية خلال ثلاثين يوماً من تاريخ ورودها إليها(^[xxxiii]).

د) التدريب ومزاياه فى أجهزة الخدمة المدنية: تستهدف عمليات التدريب للعاملين فى أجهزة الخدمة المدنية عموما الوفاء بعدة متطلبات من أهمها: تحسين أداء الفرد؛ ومواکبة التطورات التکنولوجية والتنظيمية الحديثة والمتطورة؛ وتقليل الحاجة إلى الإشراف والتوجيه الدائم والرقابة مستمرة من قبل الرؤساء، وتحسين خدمات الأجهزة والمؤسسات الحکومية؛ وتخفيض نسبة حوادث العمل؛ وتحقيق الاستقرار الوظيفي للعاملين بالأجهزة والمؤسسات الحکومية؛ وبالتالى تحقيق رضاء المواطنين عن جودة تنفيذ السياسات العامة للدولة فى قطاعات ومجالات العمل الحکومى.

1- طرائق وآليات تنظيم التدريب: أدرکت دول الدراسة- الکويت وقطر والبحرين والامارات- أهمية التدريب فى زيادة جودة وکفاءة أجهزة الخدمة المدنية، غير أنها تباينت فى فلسفة وطرائق تحقيق أهداف التدريب حيث اتبع بعضها منهج المشارکة بين أجهزة الخدمة المدنية والجهات والمؤسسات الحکومية المستهدف أفرادها بالتدريب، بينما آثر البعض تکليف أجهزة الخدمة المدنية فقط بإعداد وتنفيذ برامج وأنشطة التدريب المحلية والخارجية؛ واتجه البعض الثالث إلى ترک هذه المسألة بالکلية للجهات الحکومية دون أى تدخل أو مشارکة أو متابعة من أجهزة الخدمة المدنية.

ففى دولة الإمارات؛ أکدت المادة 88 من قانون الخدمة المدنية على أن الهدف من التدريب هو رفع کفاية موظفي الدولة الى درجة تمکنهم من أداء واجبات وظائفهم على وجه أفضل، وذلک عن طريق حضور دورات تدريبية أو حلقات دراسية بقصد اکتساب الخبرة فى احدى الجهات العامة أو  الخاصة سواء فى الداخل أو فى الخارج، وطالب القانون الجهات الحکومية بتمکين موظفيها من تلقي التدريب واتاحة التفرغ التام لهم اذا اقتضت طبيعة البرامج التدريبية ذلک(^[xxxiv]).لذا لم يکن من المسغرب والحال کذلک أن أسندت المادة 89 من القانون للجهات الحکومية تحديد وتنفيذ الدورات والبرامج والأنشطة وکافة الاحتياجات التدريبية لموظفيها بالتنسيق مع جهات التدريب المختصة بالدولة.

أما دولة البحرين اعتبرت المادة رقم 43 من قانون الخدمة المدنية التدريب واجبأ وظيفيأ على جميع الموظفين، وأوجبت على الجهات الحکومية الخاضعة لأحکام القانون العمل على تمکين موظفيها من تلقي التدريب کل في مجاله، وعليها إعداد الخطط والبرامج اللازمة لتدريبهم وتنمية قدراتهم الإدارية والفنية والمهنية؛وإعدادهم لشغل الوظائف الجديدة وتأهيل المرشحين للتعيين في کافة الوظائف على اختلاف مستوياتها وفقأ لمتطلبات العمل وفي حدود الإمکانيات المناسبة. وأسند القانون فى ذات المادة إلى ديوان الخدمة المدنية مسئولية مساعدة الجهات الحکومية في اعداد مسارات التطوير الوظيفي وتحليل الاحتياجات التدريبية لمختلف الوظائف في الخدمة المدنية؛ إلى جانب التعاون مع الجهات الحکومية الخاضعة لأحکام القانون فى وضع خطط الإحلال والتدريب اللازمة لإعداد الصف الثاني من القيادات الإدارية في أجهزة الخدمة المدنية(^[xxxv]).

وتعد الحالة الکويتية والقطرية مختلفة إلى حد کبير عن کل من الإمارات والبحرين؛ فقد أوکلت المادة 10 من قانون الخدمة المدنية  بالکويت مهمة التدريب إلى مجلس الخدمة المدنية  الذى يضع – بناء على اقتراح ديوان الموظفين- نظاما للتدريب يتضمن تحديد أنواعه ومستوياته وتقييم أداء المتدربين وآثار هذا التقييم والجهات التي تتولى التدريب والتنسيق فيما بينها، واعتبر القانون أن الانتظام في التدريب واجب أساسي من واجبات الموظف التى يجب عليه الالتزام بأدائها(^[xxxvi]).

وفى قطر؛ على الرغم من تأکيد المشرع فى المادة 29 من قانون الخدمة المدنية على أن الهدف من التدريب هو رفع کفاءة العاملين بالجهاز الحکومي للدولة واکتسابهم لمهارات جديدة تحسن من أدائهم وتطوره، عن طريق المشارکة في البرامج التدريبية والندوات العلمية في الداخل والخارج - غير أن المادة رقم 31 من القانون اعتبرت التدريب جزءاً من واجبات الوظيفة، سواء کان ذلک خلال مواعيد العمل أو خارجها؛ لذا طالبت ذات المادة جميع الوزارات والأجهزة الحکومية الأخرى العمل على إلحاق موظفيها بالدورات التدريبية اللازمة. واختصت المادة رقم 30 من القانون  بشکل منفرد وزارة شؤون الخدمة المدنية والإسکان بتدريب وتأهيل وإيفاد الموظفين في الداخل والخارج، وذلک بالتنسيق مع الجهات المعنية (^[xxxvii]).

2- التدريب بين الواجب الوظيفى وتحقيق المزايا: تباينت الدول الأربعة إما فى تقديم حوافز أو مزايا مادية أو عينية للمتدربين فى الداخل والخارج؛ وبين اعتبار الالتحاق بالتدريب وبرامجه وأنشطته من مقتضيات الأداء والواجب الوظيفى والترقى فى العمل الحکومى. وتعد الإمارات من الدول التى تنتمى لفئة الدول الأولى التى قدمت عدة مزايا وحوافز مادية وعينية کثيرة للمتدربين منها (^[xxxviii]): ما قررته المادة رقم 52من جواز قيام الوزير المختص بعد موافقة مجلس الخدمة المدنية بمنح الموظف أجازة دراسية بمرتب شامل البدلات والعلاوات عدا علاوة الانتقال للمدة المقررة للدراسة؛ مع جواز مد هذه الأجازة بذات الإجراء لأية مدة اخرى اذا کانت التقارير الواردة عن الموظف تقضي بذلک. کما قضت ذات المادة بدخول مدة الاجازة الدراسية فى استحقاق العلاوة الدورية أو الترقية؛ علاوة على جواز موافقة الوزير المختص  على اشتراک الموظف فى المحاضرات الدراسية أو الدراسات أو الامتحانات. بالإضافة إلى مانصت عليه المادة 62 من القانون من جواز - وبعد موافقة الوزير المختص – منح الموظف أجازة تفرغ براتب إجمالي للقيام ببحوث أو دراسات أو أعمال أو مهام تدخل فى أي من مجالات الثقافة والفنون والآداب والعلوم والرياضة.

على الرغم من قيام البحرين بتقديم بعض الحوافز للموظفين الملتحقين بدورات تدريبية ساهمت فى تحسين کفاءتهم ومهارتهم الإدارية غير أن هذه المزايا تم تعليق تنفيذها وفقا لمتطلبات واشتراطات وموافقة جهة العمل وفقا لمضمون المادة رقم 34 من القانون يجوز منح مکافآت تشجيعية للموظف الذي يقدم خدمات ممتازة أو أعمالاً أو بحوثا أو اقتراحات تساعد على تحسين طرق العمل أو رفع کفاءة الأداء أو توفير في النفقات، کما أجازت المادة 42 من ذات القانون إيفاد الموظفين في بعثات أو منح للدراسة أو التدريب أو منحهم إجازات دراسية بأجر أو بدون أجر؛ علاوة على احتفاظ أعضاء البعثات والمنح والإجازات الدراسية بوظائفهم وعدم شغلها إلا بصفة مؤقتة بطريق التعيين أو الندب دون الترقية؛ واحتساب مدة البعثة أو المنحة أو الإجازة الدراسية في حساب المعاش التقاعدي وفي استحقاق العلاوة الدورية السنوية والترقية (^[xxxix]).

  وفى الکويت؛ فوضت المادة رقم 22 من القانون مجلس الخدمة المدنية فى جواز منح الموظفين أجازات دراسية أو إيفادهم في بعثات أو منح للدراسة أو في دورات تدريبية بمرتب کامل أو مخفض أو بدون مرتب، ووفقا للشروط والقواعد التى يحددها المجلس الذى يجوز وفقا للقانون - فى حالة الضرورة-  شغل وظيفة أي من هؤلاء الموظفين بصفة مؤقتة إذا کانت الأجازة أو البعثة أو المنحة أو الدورة التدريبية بغير مرتب ولمدة لا تقل عن سنة. کما ترکت المادة رقم 19 المجال مفتوحا لمجلس الخدمة المدنية- بناء على اقتراح ديوان الموظفين- وضع قواعد وأحکام وشروط لمنح: مکافآت مالية مقابل الخدمات الممتازة؛ ومنح بدلات بسبب طبيعة أعمال الوظيفة أو الحصول على مؤهل علمي أو قضاء دورة تدريبية؛ أو منح حوافز مادية أو عينية أو معنوية أخرى لرفع مستوى الخدمة المدنية تبعا لما تقتضيه طبيعة العمل في الجهة الحکومية(^[xl]).

لم يساير قانون الخدمة المدنية فى قطر القوانين المناظرة له فى دول الامارات والبحرين والکويت فى تقديم حوافز أو مزايا للتدريب حيث اکتفى المشرع بماجاء فى المادة رقم 51 من أن تکون ترقية الموظف الموفد في بعثة دراسية أو إجازة دراسية بالأقدمية فقط، إذا کانت بعثته أو إجازته الدراسية بهدف زيادة کفاءته للوظيفة التي يشغلها أو تأهيله للوظيفة التي يتم إعداده لشغلها (^[xli])؛ وهو مايقتضى تعديل القانون.

ثالثا: دوافع تطوير التشريعات المنظمة لدور الخدمة المدنية فى إدارة الموارد البشرية الحکومية فى دول الخليج

غنى عن البيان أن دول المنطقة العربية عموما ومنها دول منطقة الخليج  شهدت خلال العقدين الماضيين عدة تطورات ومستجدات فى المجالات السياسية والاقتصادية والاجتماعية والثفافية المحلية الداخلية والإقليمية والدولية؛ والتى تستدعى ويتوجب معها ضرورة إعادة النظر فى التشريعات المنظمة للخدمة المدنية فى هذه الدول؛ ومن أبرز هذه التطورات والمستجدات ما يلى:

أ) مواکبة العولمة بأبعادها السياسية والاقتصادية والثقافية: طرحت العولمة مجموعة من القيم المتعلقة بتنفيذ الإدارة الديمقراطية فى مؤسسات الحکم فى الدول النامية وفى مقدمتها الإدارة الحکومية التى تعتبر من أهم العناصر الرئيسية المکونة لها(^[xlii]). وقد تم التأکيد على العناصر الضرورية لتطوير أجهزة الخدمة المدنية- الإدارة الحکومية - فى إعلان الألفية الصادر عن الأمم المتحدة والتى تشمل(^[xliii]): وجود وقدرة أجهزة الإدارة الحکومية على الوفاء باحتياجات المواطنين، وزيادة خضوع المؤسسات التابعة للدولة للمساءلة من أجل سد الفجوة الديمقراطية؛ وتطبيق قيم ومبادىء الحوکمة أو الحکم الرشيد فى مؤسسات وأجهزة الخدمة المدنية والتى تستهدف ممارسةالسلطاتالاقتصادية والسياسيةوالإداريةلإدارةشئونالجماعاتبمافيذلکمنآليات وعملياتيمکنللأفرادوالجماعاتمنخلالهاالتعبيرعنمصالحهم وتفضيلاتهموالتمتعبحقوقهمالقانونيةوتسويةخلافاتهم. وتشمل معايير تطبيق الحوکمة مايلى(^[xliv]): عمليةاختياروتغييرومراقبةأداءالحکومات من خلال: المشارکةوالمساءلة؛ وقدرةالحکومةعلىصياغةوتنفيذسياساتناجحة لإدارةالمواردالمتاحة من خلال کفاءةأداءالحکومة وکفاءةأجهزة الخدمة المدنية وفعاليةهذهالسياساتومعايير النجاحوالفشلفيصياغتها؛ ومؤسسيةالدولةمنخلال احترامسيادةالقانون ومکافحةالفسادفيالنظام السياسيوالحياةالعامة.

ب) تزايد معدلات البطالة بين الشياب الخليجى والحاجة الماسة لإعادة هيکلة سوق العمل: نظرا لتنامى المستوى التعليمى والمهارى لشريحة الشباب بعد التحاقهم بالمؤسسات التعليمية داخل الدولة وخارجها؛ علاوة على زيادة نسبة الشباب فى هذه الدول حيث يشکل الشباب في دول الخليج ما بين 50% إلى 60% من إجمالى عدد السکان، وهم بذلک يشکلون قوة سياسية واقتصادية وإدارية لا يمکن الاستهانة بها وتوظيفها توظيفا حسنا فى السياسات العامة للدولة،لاسيما وأن هذه الشريحة من المجتمع في موقف اقتصادي ضعيف مع ارتفاع مؤشرات البطالة الحقيقية والمقنعة في بعض هذه الدول(^[xlv]). علاوة على أنه نتج عن سياسات التوظيف في دول الخليج حدوث تصخم وظيفي في أجهزة الخدمة المدنية وتضخم الأعباء المالية العامة،مما يستوجب تطوير السياسات الإنمائية وبصفة خاصة في مجال التعليم والتدريب والقوى العاملة(^[xlvi]). لذا اتجهت هذه الدول إلى تعديل وتطوير التشريعات الخاصة بالخدمة المدنية لإتاحة الفرص أمام الشباب الخليجى الباحث عن فرص العمل؛ وتقنين أحوال وضوابط الاستعانة بالعمالة غير الوطنية وحقوق هذه العمالة والتى تقل عما کان مقررا لها فى السابق.علاوة على رغبة هذه الدول فى تحديث نظم تشغيل وترقية العاملين فى أجهزة الخدمة المدنية؛ وقنوات التفاعل والتواصل بين أجهزة المدنية وغيرها من أجهزة الدولة (^[xlvii]). 

جـ) الدعوات العالمية والإقليمية لتمکين ومشارکة الشباب فى أجهزة الخدمة المدنية والسياسات العامة: ينظر العالم ودوله للشباب کقوة إيجابية لتحقيق التغيير الاجتماعي والسياسى والاقتصادى، ومنحهم الحقوق التالية(^[xlviii]): المشارکة في صنع وتنفيذ السياسات العامة وإدارة المشاريع، وإقامة شراکات مع مبادرات يقودها الشباب، وتيسير إشراک الشباب في کافة العمليات والمشاورات الوطنية والمحلية، بشکل مباشر أو من خلال استخدام الوسائل التکنولوجية الحديثة.

وتواکب مع ماسبق؛ اندلاع ثورات الربيع العربى فى عامى 2010 و2011 التى أدت إلى تنامى تطلعات الشباب الخليجى لتغيير فلسفة الحکم السياسى القائم وتلبية مطالب هؤلاء الشباب فى بناء المجتمع السياسى على أساس " المشارکة " وتبنى قيم التفاهم والحوار بين النظام السياسي والمجتمع مما يعني قبول المجتمع بالعملية السياسية وبالکيفية التي يصنع بها النظام السياسي السياسة العامة، مقابل استجابة النظام السياسي للمطالب المجتمعية وهو ما يؤدي بالمحصلة إلى ترسيخ شرعية النظام السياسي واستمراريته واستقراره(^[xlix]).

وفرضت التطورات السياسية الإقليمية بما طرحته من مطالب للإصلاح السياسى والشامل على دول الخليج  أن تکون أکثر استجابة لمطالب المواطنين وإيجاد آليات تساعد على زيادة الانفتاح والشفافية وتدعيم الحوافز على المشارکة في الشئون العامة وتقليص المسافة بين الحکومة والمواطنين؛ وتحقيق المزيد من المساءلة والشفافية والمنافسة مع الحصول على التغذية المرتدة داخل قطاع الخدمة المدنية بالتعاون مع جماعات المواطنين والاتحادات العمالية والنقابات المهنية والقوى المجتمعية الحقيقية صاحبة المصلحة في الإصلاح من أجل تجاوز أو تحييد قوى مقاومة التغيير والإصلاح.

 لذا يذهب بعض المتخصصين إلى التوکيد على تحرک هذه الدول لإقامة وفتح قنوات جديدة للمشارکة والحوار والتفاعل المستمر بين المواطنين من جانب ومسئولى أجهزة الخدمة المدنية والعاملين فى الإدارات التنفيذية وأعضاء المجالس التشريعية وغيرهم من صناع القرار؛ مع توظيف قدرات هذه القنوات توظيفا حسنا لمصلحة إعادة بناء النسيج الاجتماعي وإيصال أصوات جميع الأطياف إلى صناع القرار في دول الخليج(^[l]). وضرورة الموازنة بين تطلعات الشباب والمقدرات الفعلية للدولة والقيود الإدارية والهيکلية وصولا إلى إيجاد خارطة طريق تتضمن تعديلات تشريعية وتأسيس أجهزة جديدة تابعة لرأس الدولة أو السلطة التنفيذية تختص بالمعاونة والمشارکة فى صنع السياسات العامة وتشرف على إدارة وتقييم أداء إدارات الخدمة المدنية. 

د) تطوير وتحديث نظم الخدمة المدنية کمتطلب للإصلاح الاقتصادى والخصخصة: بدأت دول الخليج إثر انخفاض عائدات البترول خلال فترة الأزمة الاقتصادية العالمية 2007 و2008 وبالتالى قصور الموارد المالية– فى تنفيذ برامج إصلاحية على نطاق واسع استهدفت تقليص دور الدولة عن طريق تطبيق مبادئ إدارة القطاع الخاص على المنظمات الحکومية؛ ومبادئ الترکيز على العميل، والاستعانة بالشرکاء من القطاع الخاص في تقديم الخدمات العامة للمواطنين(^[li]). وسارعت هذه الدول إلى تبنى خطط وبرامج لإصلاح الإدارة الحکومية بهدف تقليل مصروفات الحکومة الکلية، وبشکل أساسي من خلال خصخصة المشروعات المملوکة للدولة وتخفيض تکلفة الأجور لخفض الإنفاق الحکومي إلى مستويات مستدامة وتحرير الموارد لاستخدامها في مجالات أخرى لتحقيق فائدة أکبر للاقتصاد ککل. وقد ربط کثير من الدراسات المتخصصة(^[lii]) فى تحليل وتفسير عدم نجاح بعض سياسات الخصخصة فى دول الخليج وبين ضعف وقصور أجهزة الخدمة المدنية فى صنع وتنفيذ السياسات العامة المتعلقة بالخصخصة؛ مما يتعين معه تطوير وإصلاح أجهزة الخدمة المدنية کى تتسم بالديمقراطية والکفاءة والجودة في استخدام الموارد العامة.

هـ- تبنى رؤى وخطط وطنية طويلة المدى للتنمية: سايرت دول الخليج عموما والدول الأربع محل الدراسة بصفة خاصة نظيرتها فى الدول النامية ومنها ماليزيا ومصر والمغرب – فى وضع رؤى وخطط للتنمية طويلة المدى تنفيذا للمطالب العالمية الرامية لتبنى سياسات وخطط للتنمية المستدامة ببحلول عام 2020 أو بحلول عام 2025 أو عام 2030 أو عام 2050. وصاحب اسم الدولة هذه الرؤى على النحو التالى: البرنامج الوطنى العمانى للنهوض بالاقتصاد وتنويعه 2020، ورؤية وخطة الإمارات 2021 وخطة دبى 2021 والرؤية الاقتصادية لأبوظبى2030؛ والرؤية لاقتصادية للبحرين 2030؛ والرؤية الوطنية لقطر 2030، والکويت الجديدة 2035 (^[liii]).

 وتستهدف هذه الرؤى تحقيق عدة أهداف فى مجال الاقتصاد والسياسة والإدارة والثقافة تتضمن تحسين جودة ومخرجات الخدمات العامة وجعلها أکثر استجابة للتطورات المحلية والعالمية. وتقتضى عملية تطبيق الرؤى السابقة ضرورة قيام هذه الدول بوضع نظما ومؤسسات متکاملة ومحوکمة تراعى إنشاء أجهزة أو هيئات جديدة ضمن أجهزة  الخدمة المدنية القائمة تتباين تبعيتها من دولة لأخرى سواء للملک أو الأمير أو السلطان أو لرئيس الوزراء تختص بمرحلة: رسم توجهات هذه الرؤى ووضع الآليات والبرامج، علاوة على رصد مصادر التمويل بالتعاون مع وزارة المالية والبنک المرکزى، بالاضافة إلى تأسيس مکاتب إعلامية للتوعية وترويج هذه الرؤى على المستويين المرکزى والمحلى.

رابعا: الخاتمة (نتائج وتوصيات الدراسة )

کشفت الدراسة عن قصور واضح وظاهر فى التشريعات المنظمة للموارد البشرية فى الخدمة المدنية الحکومية فى دول الکويت وقطر والبحرين والامارات؛ وبما لايساير تطورات الحياة الاجتماعية والاقتصادية والسياسية السائدة في المجتمع الخليجى فى الوقت الراهن؛ بمعنى آخر عدم تضمن هذه النصوص لما تقوم الحاجة اليه من أحکام تفصيلية أو جزئية في ظل تغيرات جوهرية تشهدها هذه الدول.

وهو الأمر الذى تقتضى معالجته ضرورة تعديل التشريعات القائمة وإضافة مواد قانونية لها تسهم في خلق بيئة عمل تشجع على الإبداع والإثراء الوظيفي، وعلى ضبط الجهاز الإداري في حدود الحاجة الفعلية، وبما يحقق الکفاءة والفاعلية للوصول إلى جهاز حکومي رشيق، يدعم ذلک تنمية الموارد البشرية الحالية عن طريق تدريبها والرفع من مستوى مهاراتها، والتوسع في استخدام التقنية والعمل على هندسة الإجراءات، وتبسيط الأعمال والانفتاح على القطاع الخاص، و بما يکفل التزام حکومات دول الدراسة بتقديم أفضل الخدمات لمواطنيها وإقرار الأنظمة والتشريعات اللازمة لذلک، بما يزيل الصورة الذهنية التي ليست صحيحة في مجملها لدى البعض عن انخفاض الإنتاجية في القطاع الحکومى على وجه العموم.

ونظرا لما يمثله القانون من تعبير حي ونموذجي عن حاجات المجتمع وتطلعاته فضلا عن کونه تعبير عن السياسة العامة للدولة ومبادئها والقيم التي تتبناها، فإنه يتوجب على المشرع الوطنى فى دول الدراسة معالجة کافة أوجه الضعف والقصور فى مواد التشريعات المنظمة للموارد البشرية فى مؤسسات الخدمة المدنية الحکومية على النحو التالى:

1- إنشاء أجهزة جديدة أو توسيع مهام ووظائف الأجهزة المدنية القائمة والملحقة بالديوان الملکى أو الأميرى؛ على أن تکون مهمتها هو استکمال ومتابعة صنع وتحقيق الرؤى الوطنية، وترجمتها إلى استراتيجيات تنفيذية مفصّلة، وتحديد الفجوات واقتراح البرامج التنفيذية، ورفع تقارير دورية عن مدى تحقيق البرامج لأهدافها.

2- اضافة مواد جديدة فى التشريعات القائمة تتعلق بوضع عدة مشروعات وبرامج لتوسيع دائرة صانعى القرار فى أجهزة الخدمة المدنية الحکومية فى المستقبل؛ وفى ذات الوقت فتح قنوات جديدة للشباب ذوى المهارات والقدرات الواعدة للدخول ضمن المرشحين المؤهلين للمناصب والوظائف القيادية فى الأجهزة المدنية فى الوقت الراهن وفى المستقبل المنظور والبعيد. ويمکن الاسترشاد فى هذا الشأن بتجرية مشروع  النخبة وتطوير الأداء المؤسسى لجهاز الخدمة المدنية فى مملکة البحرين خلال الفترة بين عامى 2016 و2018 (^[liv]).

3- إجراء التعديلات التشريعية العاجلة لقوانين الخدمة المدنية فى دول الدراسة بما يکفل تمکين أجهزة الخدمة المدنية من التنسيق فيما بينها وبين الأجهزة التنفيذية الأخرى ومع جماعات المواطنين والمنظمات المجتمعية لتقييم أداء هذه الأجهزة فى تنفيذ السياسات العامة بما فى ذلک من خلق أدوات التواصل و استحداث نوافذ لاستقبال الشکاوى والمقترحات وتوصيلها للمسئولين بشکل فورى ودائم وانسيابى. وکذلک تطوير سياسات التدريب بما يکفل المحافظة على الموارد البشرية المدربة والمؤهلة؛ بالإضافة إلى تفويضها فى تطوير نظام متکامل للموارد البشرية الرقمية بما يکفل توفير البيانات المتکاملة عن الموارد البشرية في القطاع الحکومي وبما يساهم في دعم اتخاذ القرار؛ علاوة على اختصاصها کاملا فى بناء مشارکات مع الهيئات والمؤسسات والمنظمات المحلية والإقليمية والدولية المعنية بالموارد البشرية بهدف الإطلاع على تجاربها وتطبيق أفضل الممارسات الخاصة بها.

٤- ضرورة النظر فى تعديل قوانين السلطة القضائية فى هذه الدول؛ بما يکفل تطوير النظام القضائى القائم لبسط رقابته على القرارات الإدارية وتشييد قضاء إداري يختص بالمنازعات الإدارية بوجه عام والقرارات الإدارية بوجه خاص؛ وذلک نظرا لما يتمتع به القضاء الإدارى من خواص ذاتية تتفق مع طبيعة المنازعة الإدارية تحقيقا للعدالة الإدارية بالموازنة بين المصالح العامة التى تسعى لتحقيقها الإدارة لما فيه خير المجتمع، وبين المصالح الخاصة للأفراد.

5- ضرورة إضافة مواد جديدة للتشريعات القائمة تضمن تحقيق مزايا مالية ووظيفية للحاصلين على الدرجات التعليمية مابعد الجامعية (الدبلومات المتخصصة الماجستير والدکتوراه) عموما وتلک المرتبطة بتطوير الأعمال المالية والإدارية والتنظيمية للمؤسسات والأجهزة التنفيذية والخدمية التى يعملون بها؛ وذلک أسوة بما معمول به فى عدة دول متقدمة ونامية مثل: المملکة المتحدة؛ وألمانيا؛ وهولندا؛ وماليزيا؛ وذلک انطلاقا وحرصا على إرساء مبدأ الجدارة والقدرة على انجاز العمل کأساس للترقية، ونوع من التشجيع والتحفيز بين موظفي القطاع الحکومي.

 6- النظر فى استحداث و إنشاء قطاع مستقل لإدارة وتقييم أداء الموظفين الحکوميين فى دول الکويت وقطر والامارات والبحرين لترسيخ المنهج العلمي فى مکافأة الإنجازات والنتائج المتميزة وتشجيع التعلم والتطور المستمرين؛ وتعزيز الأداء وترسيخ ثقافة التميز في القطاع الحکومي